Député de la 1ère circonscription de Loir-et-Cher

Actualités

13 août 2015

Droit des étrangers : le projet de loi Cazeneuve

L’Assemblée nationale a clos ses travaux avant la pause estivale par l’examen du projet de loi relatif au droit des étrangers en France.

Adopté par le Conseil des ministres un an avant, le 23 juillet 2014, il a été examiné par la Commission des lois le 1er juillet 2015 et en séance, du 20 au 23 juillet 2015. Son rapporteur, Erwann Binet (SRC), avait procédé à de nombreuses auditions au cours de l’hiver. Son travail était complété par celui fourni par les rapporteurs saisis pour avis sur une partie du texte, Valérie Corre (SRC) au nom de la Commission des affaires culturelles et d’éducation, Khader Arif (SRC) pour la Commission des affaires étrangères et Marietta Karamanli (SRC) pour la Commission des affaires européennes.

Bien que je sois membre de la Commission des affaires sociales, non saisie du projet, j’ai déposé de nombreux amendements, dans un premier temps à la Commission des lois (je pouvais alors les présenter et les défendre mais pas participer aux votes) puis dans l’hémicycle.

Le droit de l’immigration est une matière qui fait l’objet de nombreuses réformes : les principales récentes datent de 2003, 2006, 2007 et 2011. Depuis l’arrivée de la majorité actuelle, quelques mesures ont été prises, principalement par voie de circulaires : circulaire du 6 juillet 2012, relative à la rétention des enfants et circulaire du 28 novembre 2012, définissant des critères de régularisation exceptionnelle des étrangers en situation irrégulière. Une loi a été votée, celle du 31 décembre 2012, portant sur la retenue des étrangers et définissant leur statut juridique entre leur interpellation et leur placement en garde à vue. C’était nécessaire en raison du vide juridique qui avait été souligné par les juges de la Cour de justice de l’Union européenne.

La principale (et certainement unique) réforme qui aura été adoptée sous le quinquennat du président Hollande est précisément celle dont nous venons de commencer l’examen. Elle vient en complément avec la réforme sur l’asile, qui a d’ailleurs été adoptée définitivement en dernière lecture également au cours des derniers jours, le 15 juillet dernier. C’est la loi du 29 juillet 2015.

Lorsqu’il a présenté son projet de loi, le ministre de l’Intérieur a annoncé que le texte comprend des dispositions sur l’accueil et le séjour des étrangers ainsi que sur la lutte contre l’immigration irrégulière et qu’il se donne un triple objectif de « sécurisation des parcours d’intégration », de « contribution à l’attractivité de la France » et de « traitement des situations de séjour irrégulier ».

Il est en grande partie inspiré de propositions qui ont été formulées par Matthias Fekl, député depuis devenu ministre, dans un rapport qu’il a rendu le 14 mai 2013 (« Sécuriser les parcours des ressortissants étrangers en France ; mise en œuvre du titre pluriannuel de séjour, amélioration de l’accueil en préfecture et contrôle juridictionnel de la rétention et de l’éloignement »).

Une première série de mesures figurant dans le projet de loi concernent l’accueil et le séjour des étrangers en France.

Le contrat d’intégration républicaine

Sont en premier lieu traitées les mesures d’accueil et d’accompagnement des étrangers. Elles découlent d’une évaluation de l’actuelle politique d’accueil des étrangers primo-arrivants en France, actuellement organisée autour du dispositif du contrat d’accueil et d’intégration, de dispositifs préparatoires dans le pays de départ et du contrat d’accueil et d’intégration pour la famille. Aux yeux du ministre, ces dispositifs ne sont pas adaptés aux « besoins et à la prise en compte des profils spécifiques des migrants » et comportent des obstacles à « l’intégration sociale, culturelle et professionnelle » des migrants.

Le dispositif d’accueil rénové concerne les étrangers qui souhaitent s’installer durablement en France. Il instaure un nouveau contrat entre l’étranger et l’État, comportant un parcours personnalisé d’intégration républicaine de l’étranger, par lequel ce dernier s’engage, via la signature avec l’Etat d’un contrat d’intégration républicaine en remplacement de l’actuel contrat d’accueil et d’intégration, à suivre des formations civiques et linguistiques. Les priorités retenues par le projet de loi sont le « renforcement de l’exigence de connaissance de la langue française », la « transmission des droits et devoirs de la République », « l’orientation et l’accompagnement vers les services de droit commun » ainsi que « l’articulation entre le dispositif d’accueil et la délivrance des titres de séjour ». Ainsi, le respect des devoirs énumérés dans ce contrat constitue-il une condition à l’obtention d’un titre de séjour durable (cartes de séjour pluriannuelles et cartes de résident, cf. infra). La question du niveau de langue exigé a fait l’objet de nombreux échanges au cours des débats. Le ministre a clairement annoncé son intention : cette question relève du domaine réglementaire et fera donc l’objet d’un décret. Il envisage de retenir le niveau A2.

Cette dernière condition m’a paru pouvoir être levée et j’ai déposé un amendement en ce sens. Je considérais qu’il est contre-productif de conditionner la délivrance de la carte de résident à une intégration préalable qui viendra précisément de la stabilité du séjour. La Commission ne m’a pas suivi, le rapporteur estimant que « l’intégration passe évidemment par la langue, dont le Gouvernement souhaite renforcer de manière raisonnable l’exigence de niveau  ».

Les visas

Le projet de loi contient également des dispositions relatives aux visas, dont le contenu a très nettement été élargi au cours des débats, tant au sein de la Commission que dans l’hémicycle :
-  un amendement que j’ai déposé prévoit que désormais, tous les refus de visas doivent être motivés, sans exception.
-  un amendement que nous avons adopté en séance prévoit en outre que les visas de long séjour doivent être automatiquement délivrés lorsqu’ils sont réclamés par des conjoints de Français. Cela mettra en principe fin à de nombreuses attentes et séparations conjugales injustifiées.

La carte de séjour pluriannuelle

Dans sa rédaction issue de l’examen en Commission, le projet énumère les différents titres de séjour autorisant l’étranger à résider en France pour une durée supérieure à trois mois : visa de long séjour d’une durée maximale d’un an, carte de séjour temporaire d’une durée maximale d’un an, carte de résident d’une durée de dix ans ou d’une durée indéterminée et carte de séjour portant la mention « retraité ». Ce sont là les titres de séjour qui existent actuellement. Il mentionne en outre un nouveau titre de séjour, dénommé « carte de séjour pluriannuelle », dont la durée de validité est de quatre ans au plus.

C’est l’une des propositions majeures avancées par le rapport de Matthias Fekl, faite après le constat des effets néfastes, tant pour les étrangers que pour les préfectures, de la multiplicité des passages en préfecture. « 2,5 millions d’étrangers extracommunautaires effectuent 5 millions de passages en préfecture alors même que 1,8 million d’entre eux sont titulaires d’une carte de résident », indique le ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve. « Cela signifie que nous soumettons des centaines de milliers d’étrangers à environ une dizaine de passages en préfecture par an », poursuit-il. En d’autres termes, Matthias Fekl avance dans son rapport que le nombre de passages en préfecture est évalué à plus de cinq millions par an et qu’environ 750 000 titres de séjour sont renouvelés chaque année. Il estime que « pour les ressortissants étrangers ayant vocation à demeurer durablement sur le territoire, le titre pluriannuel (doit permettre), à la suite de la délivrance d’un ou plusieurs titres annuels, de préparer la délivrance d’une carte de résident et, le cas échéant, à la naturalisation ».

La carte de séjour pluriannuelle est délivrée après que l’étranger ait été titulaire d’une carte de séjour temporaire pendant un an et à condition qu’il justifie à la fois d’un parcours républicain et d’un niveau de maîtrise de la langue française suffisants.

Cette consécration du principe de la pluri-annualité du titre de séjour a été favorablement reçue, notamment par la Commission nationale consultative des droits de l’homme dans son avis du 21 mai 2015 et par le Défenseur des droits dans son avis rendu le 23 juin 2015, même si d’aucuns auraient préféré le retour à la généralisation de la carte de résident (http://www.lacimade.org/nouvelles/4948-Rendez-nous-la-carte-de-r-sident--), valable dix ans, tel que cela a été décidé en 1984 par la ministre Georgina Dufoix.

Des critiques se sont pourtant élevées en raison de certaines exceptions et plusieurs d’entre elles ont été entendues pendant les débats.

En principe, la carte de séjour pluriannuelle est d’une durée de validité de quatre années. Toutefois, dans certains cas, la période de validité est limitée :
-  à deux ans, lorsqu’elle a été délivrée aux étrangers parents d’enfants français, conjoints de Français et bénéficiaires du droit de séjour subsidiaire au titre de la vie privée et familiale ;
-  à la durée des études, lorsque le détenteur est étudiant ;
-  à la durée des soins lorsqu’il s’agit d’un étranger malade.

S’agissant des conjoints de Français et des parents d’enfants français, cette limitation disparaît grâce à un amendement que nous avons adopté en Commission. Ces derniers se verront attribuer une carte de résident au terme de trois années au cours desquelles ils ont possédé soit une carte de séjour temporaire, soit une carte pluriannuelle de séjour.

Nous avons également évoqué au cours des débats en séance la question de la « passerelle » entre les titres de séjour pluriannuels. En effet, le projet initial prévoyait un système inutilement complexe : un étranger titulaire d’une carte de séjour temporaire puis d’une carte de séjour pluriannuelle délivrée pour le même motif devait, pour recevoir une carte de séjour pluriannuelle sur un autre fondement, être dans l’intervalle en possession d’une carte de séjour temporaire correspondant à la catégorie à laquelle il appartient nouvellement pour se voir délivrer la seconde carte de séjour pluriannuelle. Un amendement du groupe socialiste a été adopté pour faire disparaître l’étape préalable du titre d’un an en cas de changement de statut.

Le contrôle des conditions d’attribution et le retrait du titre de séjour

Deux dispositions controversées ont été prises en corrélation avec la création de la carte pluriannuelle de séjour : les articles 8 et 25 du projet de loi. Le premier prévoit que les étrangers titulaires d’une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle peuvent faire l’objet, à tout moment de la période de validité, de vérifications portant sur les conditions d’attribution initiales. Celles-ci, en principe réunies au moment de l’attribution, doivent l’être encore par la suite et tout changement de circonstances est de nature à permettre aux préfectures de procéder au retrait du titre de séjour : ainsi, un conjoint de Français qui se sépare, un parent d’enfant français qui fait défaut à ses obligations d’entretien et d’éducation, un emploi abandonné volontairement etc… Sur ce point, le régime proposé est plus sévère que la législation actuelle, qui prévoit que ces changements entraînent seulement un refus de renouvellement au terme de la période de validité et non pas un retrait à tout moment.

Comme d’autres collègues, tels Sergio Coronado (EELV) et André Chassaigne (GDR), j’ai déposé un amendement de suppression de l’article 8 et voici comment eux et moi avons défendu cette position dans l’hémicycle :

La parole est à M. Sergio Coronado, pour soutenir l’amendement no 34.
M. Sergio Coronado. L’article 8 prévoit d’instaurer un contrôle à tout moment des conditions de séjour, pouvant conduire au retrait du titre sur simple défaut de déferrement au contrôle. Cette mesure apparaît disproportionnée alors que la loi prévoit déjà le retrait du titre lorsque les conditions ne sont plus remplies. De plus, le projet de loi ne précise pas les modalités du contrôle opéré par l’administration : celui-ci sera-t-il aléatoire ou ciblé, et sur quels critères ? Je rappelle que dans son avis, la Commission nationale consultative des droits de l’homme « craint que la mise en œuvre du nouveau texte n’ouvre la voie à des pratiques discriminatoires susceptibles d’être sanctionnées au regard des exigences des articles 8 et 14 de la Convention européenne des droits de l’homme ». C’est pourquoi le groupe écologiste juge plus prudent de supprimer cet article.
Mme la présidente. La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement no 212.
M. André Chassaigne. Je réitère, monsieur le ministre, le constat que j’ai déjà fait : ce sont de tout petits coups portés au droit en vigueur, mais qui en déplacent le curseur. Il s’agit ici d’une disposition disproportionnée et qui, au final, maintiendrait le ressortissant étranger dans l’inquiétude permanente de perdre son titre de séjour. Je signale un autre petit coup de curseur à l’article 25, dont nous demanderons également la suppression car il organise un droit de communication par le biais d’un accès généralisé des préfectures à toute sorte d’information et de fichiers dans le but de détecter d’éventuelles fraudes. La possibilité de contrôles continus ou impromptus, combinés à la généralisation de l’accès aux fichiers et des échanges d’information entraînant une immixtion disproportionnée de l’autorité administrative dans la vie privée des ressortissants est contraire au principe du respect de la vie privée garanti par l’article 8 de la CEDH.
Mme la présidente. La parole est à M. Denys Robiliard, pour soutenir l’amendement no 273.
M. Denys Robiliard. Je m’inscrirai dans la lignée de ce qui vient d’être dit, me bornant à le compléter.

Le présent projet de loi a le mérite d’instituer une carte de séjour pluriannuelle, ce qui est un facteur d’intégration supplémentaire pour les étrangers en situation régulière – cela va bien évidemment dans le bon sens.

Que des étrangers titulaires d’une telle carte soient des fraudeurs, c’est loin d’être le cas général, mais cela peut arriver, et l’administration dispose d’ores et déjà de moyens permettant de sanctionner la fraude. Ces moyens, il est légitime qu’elle les utilise, mais je crois qu’il ne faudrait pas aller au-delà, car cela reviendrait à faire le contraire de ce que nous souhaitons faire – c’est-à-dire augmenter les capacités d’intégration –, en précarisant ce que l’on a voulu solidifier. Or cela risque d’être le cas si l’on donne à l’autorité administrative la possibilité de retirer une carte de séjour à tout moment, même en l’absence de fraude.

J’en donnerai un seul exemple. Aujourd’hui, avec une carte de séjour d’un an, il est difficile pour un étranger de contracter un emprunt, tout simplement parce que le banquier n’est pas certain, à juste titre, qu’il sera encore là pour le rembourser. Si la carte de séjour pluriannuelle est fragilisée – ce que tend malheureusement à faire l’article 8 –, il sera confronté aux mêmes difficultés pour emprunter. Or l’emprunt, c’est aussi l’engagement dans la société française, la possibilité d’y faire sa vie. Voilà pourquoi je souhaite la suppression de cet article.

Ces amendements ont été rejetés, le rapporteur estimant que la nouvelle rédaction issue des débats à la Commission avait tempéré les effets de cette mesure en soulignant le caractère facultatif des moyens qui seront mis à sa disposition. Je ne suis pas convaincu par cette argumentation dans la mesure où, comme je l’ai indiqué lors des débats, le dispositif existant pour déclencher tout contrôle en cas de suspicion de fraude est suffisant et efficace. De même, le rapporteur a fait adopter un amendement prévoyant une obligation de motivation et de respect du principe du contradictoire pour toute décision de retrait ou de refus de renouvellement de la carte de séjour d’un étranger. Mais je n’en vois pas l’utilité puisque cette obligation existe déjà de manière générale à propos de toute décision administrative.

Dans le même esprit, l’article 25 du projet de loi aurait à mon sens dû être supprimé. Le texte initial énumère les pouvoirs d’investigation des préfets pour justement procéder à ces vérifications et peut demander la communication d’informations concernant l’étranger auprès de multiples autorités et organismes, couvrant à eux tous, l’ensemble de la vie administrative et courante de l’intéressé : administrations chargées du travail et de l’emploi, de l’état civil, établissements scolaires, bancaires, de santé, organismes sociaux etc. Lors des auditions du rapporteur, de nombreuses critiques ont été exprimées, souvent résumées comme « la disposition big brother ». La Commission des lois a certes manifesté un effort pour encadrer davantage les modalités de ce contrôle extrêmement large mais là encore, j’estime que celles-ci sont excessivement intrusives et comme de nombreux collègues, j’ai donc déposé un amendement de suppression, défendu ainsi :

« M. Denys Robiliard. L’article 25 organise un droit de communication extrêmement large au bénéfice de l’administration.

Les occurrences permettant d’y recourir sont tout d’abord nombreuses, puisqu’une demande peut être formulée dans le cadre de l’instruction d’une première demande de titre, d’une demande de renouvellement de titre ou dans le cadre des contrôles prévus à l’article L 313-5-1 du CESEDA. Cela signifie que le droit de communication pourra presque toujours être exercé.

Ensuite, ce droit en lui-même est extrêmement large.

Je voudrais confronter cette analyse à deux exigences qui me paraissent supérieures à la loi. La première est celle du droit international, au travers de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La jurisprudence sur cet article peut être résumée comme suit : il faut rétablir un juste équilibre entre les intérêts publics et privés – je ne nie pas l’intérêt public, qui s’attache à détecter la fraude – ou entre les intérêts en jeu et la gravité de l’ingérence. Or, cet équilibre n’est pas respecté : il est demandé de la part de l’étranger une transparence tout le temps et sur tout.

Cette jurisprudence doit être rapprochée de celle du Conseil constitutionnel sur l’article II de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. En particulier, le concept de liberté, tel qu’il est interprété depuis une décision du Conseil constitutionnel du 18 janvier 1995, les droits naturels et imprescriptibles sont à l’évidence, même si je ne suis pas jus naturaliste, au cœur de la défense des droits de l’homme qui caractérise notre pays. La jurisprudence affirme notamment depuis une décision du 22 mars 2012 qu’il doit y avoir un motif d’intérêt général – il y est, je ne le conteste pas – mis en œuvre de manière adéquate – sur ce point, aucune garantie n’est fixée – et proportionnée – or il n’y a aucune proportionnalité. Je me pose donc très clairement la question de la constitutionnalité de l’article 25.

Telles sont les raisons pour lesquelles je ne peux pas envisager de voter cet article. »

L’amendement de repli que j’ai proposé a également été écarté. La Commission du titre de séjour aurait pu être saisie pour rendre un avis préalable à toute mesure de retrait du titre de séjour, ce qui aurait été particulièrement pertinent dans la mesure où le caractère contradictoire de la procédure aurait été renforcé et où la Commission est composée d’un maire et de deux personnes qualifiées. Cela n’est pourtant pas négligeable.

Comme à propos de l’article 8, ces amendements de suppression ont tous été écartés au motif que l’effort marqué par la Commission pour encadrer davantage le régime applicable serait satisfaisant. Il est bon d’avoir limité les finalités, réaffirmé le caractère ponctuel des demandes de documents et limité la durée de conservation des données à la durée cumulée du titre de séjour, y compris en cas de renouvellement. A mon sens, cependant, les garanties doivent être davantage renforcées. C’est pourquoi j’ai déposé deux amendements de repli. Le premier tend à faire intervenir le Juge des libertés et de la détention pour autoriser la communication de ces informations, celui-ci me paraissant parfaitement adapté pour garantir un réel respect des libertés individuelles. Le second propose de souligner que ces moyens de contrôle peuvent être mis en œuvre seulement dans les cas où la suspicion de fraude est avérée. Je regrette qu’ils aient tous deux été rejetés.

Les mesures en faveur de certaines catégories de personnes

Au cours des débats, tant à la Commission des lois qu’en séance, des modifications ont été décidées à propos de certaines catégories de ressortissants étrangers. D’autres, que j’ai proposées pour certaines d’entre elles, ont été rejetées.

Je me bornerai ici à les énumérer.

La carte de résident est délivrée de plein droit aux conjoints de Français et aux parents d’enfants français au bout de trois ans de séjour régulier alors que selon le dispositif actuel, il s’agit d’une simple faculté, au demeurant rarement appliquée par les préfectures.

Les modalités d’attribution des titres de séjour des malades ont également été revues. Respectant l’un des engagements du candidat Hollande, le ministre de l’intérieur a proposé de rétablir l’une des conditions existant auparavant : pour bénéficier d’un titre de séjour en France pour soins, l’étranger doit non seulement justifier que « son état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité et si, eu égard à l’offre de soins et aux caractéristiques du système dans le pays dont il est originaire, il ne pourrait y bénéficier effectivement d’un traitement approprié ». Cette modification est essentielle, dans la mesure où il ne sera plus fait référence à la situation sanitaire générale du pays concerné, mais à la situation concrète pour l’intéressé, à propos de laquelle seront examinées les possibilités notamment médicales, matérielles, financières et géographiques d’accéder réellement aux soins qui doivent être prodigués.

Le projet de loi prévoit également de modifier l’autorité chargée de rendre un avis médical préalable à la décision du préfet. Actuellement, ce sont les médecins de l’Autorité régionale de santé qui sont chargés de se prononcer sur les demandes et de rendre un avis destiné au préfet. De nombreux rapports ont mis en lumière des disparités importantes d’une région à une autre (voir notamment, http://www.igas.gouv.fr/spip.php?article305 ; http://www.odse.eu.org/). Il semblait donc logique de réviser le dispositif. Après quelques modifications apportées par les travaux parlementaires, c’est finalement un collège de médecins dépendant de l’Office français de l’immigration et de l’intégration qui se prononcera. D’aucuns s’en sont émus, estimant que les médecins ne seraient pas indépendants, dans la mesure où ils exercent dans le cadre d’une administration de surcroît placée sous la tutelle du ministère de l’intérieur et non du ministère de la santé. Le rapporteur a indiqué à ce sujet que quelles que soient les circonstances de son intervention, un médecin exerce toujours selon son serment. Ajoutons que l’OFII est un établissement public administratif et que son personnel est composé d’agents publics.

Les débats ont également permis d’avancer sur un sujet qui me semblait important, dans la mesure où les droits de séjour et de travail des accompagnants – deux parents ou personnes bénéficiaires d’une délégation de l’autorité parentale – d’un enfant mineur atteint d’une pathologie grave, sont désormais formellement reconnus, par la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour (et de travail).

Le droit de séjour a également été reconnu en faveur d’autres catégories de personnes, telles les victimes de violence familiale ou de mariage forcé. Il a en outre été assoupli dans certains cas, notamment en faveur des personnes atteintes de handicap, en faveur desquelles la condition de ressources a été levée pour la délivrance d’une carte de résident. De même, pour les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés, les dispositions actuelles prévoient que s’ils sollicitent le regroupement familial au profit d’un proche, la condition de ressources est levée, sous réserve toutefois que l’incapacité dont ils sont frappés soit d’un taux reconnu supérieur ou égal à 80%. Par un amendement que ma collègue Françoise Descamps-Crosnier et moi avons proposé au groupe SRC, il a été décidé que le taux serait baissé à la fourchette comprise entre 50% et 79% pour que cette exonération soit appliquée.

La question des immigrés âgés a fait l’objet d’un rapport parlementaire très intéressant, rendu le 2 juillet 2013 (dossier complet). J’ai contribué à que certaines des propositions en matière de séjour soient transcrites dans la loi, comme je l’ai d’ailleurs fait à propos de la possibilité d’acquérir la nationalité française selon des modalités adaptées dans le projet de loi sur le vieillissement, qui sera examiné par l’Assemblée en 2ème lecture au mois de septembre prochain (article 28 bis du projet de loi).

En matière de séjour, les principales mesures adoptées en leur faveur sont les suivantes :
-  délivrance de plein droit d’une carte de résident permanent après deux renouvellements de la carte de résident, c’est-à-dire en pratique après au moins vingt années de séjour régulier, ou dès le premier renouvellement, à condition que l’intéressé soit âgé d’au moins 60 ans ;
-  exonération de la condition de ressources pour toute demande de regroupement familial formée seulement au bénéfice du conjoint, à condition que l’intéressé soit âgé d’au moins 65 ans ;
-  délivrance de plein droit de la carte de résident aux titulaires de la carte de séjour portant la mention « retraité », sans qu’ils soient assujettis à la condition d’intégration républicaine. Cela permettra à des étrangers, qui ne souhaitent pas s’inscrire dans une démarche d’acquisition de la nationalité française, d’obtenir un droit au séjour pérenne.

Il s’agit d’une mesure proposée tant par le gouvernement que par l’ensemble des membres du groupe SRC. Au cours des débats, le ministre Bernard Cazeneuve indiquait à ce sujet « que l’obtention d’une carte de résident permettra à l’ancien titulaire d’une carte de séjour « retraité » d’accéder à un certain nombre de prestations, contrairement à la situation présente. La condition de non-résidence principale en France, inhérente à l’obtention de la carte de séjour « retraité », excluait en effet son titulaire du bénéfice des prestations sociales attribuées en fonction des critères de résidence. Désormais, il sera possible à l’intéressé d’avoir accès à l’ensemble de ces prestations, sous réserve que sa résidence principale soit située en France – condition de l’attribution de toutes les cartes de résident. Jusqu’alors, de nombreux intéressés sollicitaient en vain un changement de statut en raison de leur résidence à l’étranger. Au 31 octobre 2014, 3 400 personnes étaient titulaires d’une carte de séjour « retraité » ou « conjoint retraité » ». Nous passons donc du régime de la carte de retraité, qui était en réalité une simple carte de circulation, à la carte de résident, qui offre de réels droits de séjour et d’accès aux prestations sociales et permet d’ailleurs à son titulaire de se déplacer avec une certaine souplesse, pour autant que sa résidence soit fixée en France et qu’il ne s’absente pas pendant plus de trois années consécutives.

J’aurais également souhaité qu’un véritable droit de séjour et de travail soit reconnu aux étrangers dénonçant leur emploi dissimulé. Il existe une procédure particulière leur permettant de recouvrer leurs créances salariales, mais celle-ci est très peu utilisée, notamment du fait que les intéressés se trouvent dans une extrême précarité. Permettre à un salarié dissimulé de révéler sa situation par un droit au séjour quand il saisit le juge ou l’administration c’est rompre la communauté d’intérêts entre l’employeur qui paye mal et sans charge et le salarié qui travaille bien que dépourvu de titre de séjour. C’est ainsi tenter de tarir la demande d’immigration procédant du dumping social. J’ai toutefois contribué à apporter quelques précisions au sujet du régime relatif au travail dissimulé.

Enfin, il est dommage que mes collègues n’aient pas été réceptifs à la nécessité de stabiliser le droit de séjour de certaines catégories de personnes dont on peut penser qu’elles sont a priori en mesure de justifier d’une bonne intégration dans la société française. C’est le cas notamment des jeunes entrés sur le territoire français avant l’âge de 13 ans et des personnes résidant en France illégalement depuis plus de dix années. Lorsque j’ai avancé de telles propositions, il m’a été répondu que la pratique des préfectures ne posait pas de difficulté. J’aurais préféré que de tels droits soient clairement inscrits dans la loi, comme cela était d’ailleurs le cas il y a encore seulement quelques années.

Les mesures d’éloignement applicables aux étrangers en situation irrégulière

Elles constituent le deuxième volet du projet de loi.

Un bref rappel au préalable : un étranger peut être reconduit à la frontière seulement dans certains cas énumérés par la loi et si le préfet a pris à son encontre une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Cette décision peut être assortie ou non d’un délai de départ volontaire (généralement de 30 jours) et d’une interdiction de retour sur le territoire français (IRTF). Pour une exécution forcée de la mesure d’éloignement, la préfecture peut décider d’assortir l’OQTF d’une mesure de placement en rétention administrative, pour une durée de 45 jours ou de placer l’étranger sous le régime de l’assignation à résidence.

Le régime applicable a été profondément unifié au sein de l’Union européenne avec l’adoption de la directive dite « retour », le 16 décembre 2008. Celle-ci comporte à la fois des dispositions obligatoires pour les Etats membres et des dispositions simplement facultatives. Nombre d’entre elles ont déjà été transposées dans notre ordre juridique interne par la loi du 16 juin 2011. Le projet de loi propose de modifier le régime applicable sur plusieurs points.

Le nouveau régime applicable aux OQTF

A titre préliminaire, on relèvera que le ministère tire les conséquences des critiques émises par la Commission européenne qui soulignent que l’obligation vaut pour la sortie non pas du seul territoire national mais de l’ensemble de l’espace des Etats membres de l’Union européenne.

En outre, le projet de loi crée trois nouveaux cas dans lesquels des OQTF peuvent être décidées : à l’encontre des demandeurs d’asile déboutés, en cas de menace à l’ordre public ou de travail sans autorisation.

Cette disposition a généré de nombreux débats sur les règles du contentieux applicables à ces mesures. Le projet de loi initial proposait que le délai pour saisir le tribunal administratif soit bref, de 7 jours seulement, et que celui-ci statue dans un délai de 15 jours à compter de sa saisine. Dans le projet de loi sur l’asile, les sénateurs avaient décidé que le sort des demandeurs d’asile déboutés serait réglé dans ce texte et non pas dans celui sur les étrangers, ce qui était très critiqué par la majorité, dans la mesure où un texte sur l’asile a vocation à traiter de l’asile et non de l’éloignement des demandeurs d’asile déboutés. Il a toutefois été décidé de mentionner dans ce texte que le demandeur d’asile débouté doit quitter le territoire français, sous peine de faire l’objet d’une mesure d’éloignement exécutoire. Cette disposition, finalement dénuée de tout caractère contraignant, constitue toutefois un message de fermeté, comme le souhaitaient les sénateurs qui composent la majorité de la chambre haute.

En votant un amendement que j’ai déposé dans le cadre du projet de loi sur le droit des étrangers en France, la Commission des lois a décidé de renoncer à cette procédure accélérée s’agissant des demandeurs d’asile déboutés. Elle était en revanche maintenue pour les deux autres cas précédemment mentionnés (menace à l’ordre public et travail illégal).

Lors de l’examen du texte dans l’hémicycle, un amendement du gouvernement a rétabli une procédure accélérée mais porté à 15 jours le délai des recours et à 6 semaines le délai dont disposera le tribunal pour statuer (étant rappelé que ce dernier n’étant assorti d’aucune sanction, il peut être en pratique allongé dans le cas où la juridiction connaît un contentieux abondant).

S’agissant de ce type de contentieux, le projet de loi modifie le régime applicable dans les départements d’outre-mer, qui reste toutefois dérogatoire. Actuellement, les OQTF prononcées dans les DOM ne sont pas soumises aux règles spéciales à ce type de mesures. En particulier, les préfectures peuvent faire procéder à l’éloignement forcé immédiat de l’étranger, sans devoir attendre, comme c’est le cas pour les étranges qui se trouvent en métropole, que le délai de 48 heures pour saisir le tribunal soit expiré, ni que le tribunal, s’il a été saisi d’une procédure d’urgence (référé), se prononce. Ce régime dérogatoire a entraîné une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme, qui a estimé qu’il y avait une violation de l’article 13 de la Convention, garantissant l’effectivité des recours juridictionnels. Il fallait donc réformer ce point mais j’estime que la solution apportée par le projet de loi est insuffisante. En effet, le texte prévoit seulement que dans le cas où le tribunal a été saisi d’une procédure en référé, la préfecture ne peut procéder à l’éloignement aussi longtemps que celui-ci ne s’est pas prononcé. En revanche, rien n’empêche la préfecture d’éloigner l’étranger immédiatement après le placement en rétention, sans que celui-ci ait eu le temps de déposer une requête. A mes yeux, cette solution n’est pas plus satisfaisante selon les critères de la Convention européenne des droits de l’homme. C’est pourquoi j’ai déposé un amendement tendant à ce que l’étranger bénéficie au moins d’un jour franc (une journée entière en plus de celle du placement en rétention et de celle de l’éloignement) avant qu’il soit procédé à l’éloignement forcé. Les engagements internationaux souscrits par la France auraient dû prévaloir sur l’avis du rapporteur qui a estimé que « cela emboliserait le système ». Mais c’est aussi certainement parce que les libertés fondamentales ne sont pas respectées dans les régions ultramarines que l’Etat français parvient à prononcer un nombre impressionnant de reconduites à la frontières, plus élevé à Mayotte à elle seule que sur l’ensemble du territoire de la métropole (http://www.gisti.org/IMG/pdf/cj_mayotte_2015.pdf).

Le gouvernement a également été à l’initiative d’une réforme que je désapprouve et je l’ai indiqué par le dépôt d’un sous-amendement : il a institué la possibilité pour le tribunal administratif saisi sur les OQTF de tenir les audiences par visioconférence. Cela signifie concrètement qu’au lieu d’être transporté dans les locaux du tribunal, l’étranger reste dans le centre de rétention pour s’expliquer pour quelles raisons il ne peut y rester ni être éloigné du territoire français, auprès d’un juge qu’il ne voit qu’au travers d’un écran de télévision. Voici les termes que j’ai employés dans l’exposé de mon sous-amendement : « L’audience est un rapport humain qui est profondément affecté par le recours à la communication audiovisuelle. L’avocat ne peut dans une telle situation être à la fois aux cotés de son client ou devant le juge. Le recours à la visioconférence ne devrait être possible que dans des circonstances exceptionnelles. Il faut ajouter qu’on cumule avec l’amendement proposé les inconvénients : salle d’audience dans des locaux au caractère judiciaire peu affirmé qui ne permettent souvent que difficilement la publicité et distance avec le justiciable qu’installe le recours à l’audiovisuel.

Dans un avis du 14 avril 2011 (JO 9 novembre 2011 p. 65), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a exprimé des réserves importantes sur le recours à la visioconférence pour des personnes détenues  ». Pour faire écarter ma position, le rapporteur a indiqué que l’amendement du gouvernement prévoit une garantie qui est suffisante : l’étranger doit donner un accord explicite sur la tenue de l’audience selon de telles circonstances. Je ne peux donc qu’espérer qu’il sera correctement informé des modalités qui me semblent bien singulières ...

Le projet de loi prévoit également la faculté pour la préfecture de prolonger le délai de départ volontaire (DDV), auparavant limité à 30 jours.

En outre, une interdiction de retour sur le territoire français de 3 ans au plus est automatiquement prononcée dans les cas où une OQTF est prononcée sans délai de départ volontaire ou si celui-ci n’a pas été respecté, sauf circonstances humanitaires particulières.

J’ai déposé un amendement tendant à la suppression de cette automaticité, préférant une solution individualisée et non pas mécanique. Je n’ai pas été suivi.

Dans les autres cas, l’IRTF est en outre prononcée de manière facultative, d’une durée limitée à deux années et décidée en fonction de l’ancienneté de la résidence en France, de la nature des liens et des antécédents au sujet d’une autre mesure d’éloignement et d’une éventuelle menace à l’ordre public.

L’assignation à résidence et la rétention administrative

La directive retour de l’UE préconise clairement de privilégier les assignations à résidence sur les placements en rétention administrative. Le projet de loi reprend cette position de principe dans l’exposé des motifs mais à la lecture du projet de loi initial, on constate que les cas dans lesquels les placements en rétention administrative peuvent être décidés sont nombreux et couvrent les situations les plus fréquemment rencontrées. Les mesures de contrôle sont également renforcées par rapport au précédent régime car il est désormais possible d’alterner de manière illimitée les périodes de rétention (45 jours) et d’assignation à résidence (6 mois). De même, les périodes de rétention pourront se succéder, si elles seront toutefois entrecoupées de brèves interruptions, de 7 jours seulement.

Actuellement, la durée maximale de la rétention administrative est de 45 jours (la limite prévue par la directive est de 18 mois). Le rapporteur a indiqué durant les débats qu’il s’est interrogé sur l’opportunité de réduire cette durée. Voici les réflexions dont il nous a fait part lorsqu’il nous a présenté un amendement sur le sujet :

« L’amendement prévoit aussi un nouveau séquençage de la rétention. Aujourd’hui, celle-ci est constituée de trois périodes : cinq jours à l’initiative du préfet, puis vingt jours décidés par le JLD (Juge des Libertés et de la Détention), et vingt nouveaux jours à la suite d’un nouveau passage devant le JLD. Cela donne à l’administration quarante-cinq jours au total pour procéder à l’éloignement. Comme beaucoup d’associations et de professionnels que j’ai reçus, je suis dubitatif sur l’opportunité d’une rétention aussi longue. Nous savons bien que la plupart des éloignements ont lieu dans les dix premiers jours, et que l’administration ne reconduit plus grand monde après un mois de rétention – cela ne représente que 4 % des éloignements.

Le Gouvernement et les personnes que j’ai rencontrées, notamment dans les services des préfectures, m’ont expliqué les nécessités du dialogue avec les autorités consulaires des États tiers, dont certains coopèrent parfois difficilement, et le mauvais signal diplomatique que nous adresserions en réduisant la durée maximale de rétention. Je prends acte de ces arguments et m’y rallie. Toutefois, afin de mieux garantir les droits des étrangers placés en rétention, je vous propose de définir un nouveau séquençage des périodes ».

De leur côté, les associations présentes aux côtés des étrangers dans les centres de rétention pour leur offrir une assistance juridique indiquent dans leur rapport annuelpour l’année 2014 que 83,1% des personnes embarquées le sont dans les vingt premiers jours . Ils ne seraient plus que 10,5% au cours des quinze derniers jours. Il y a donc lieu de s’interroger sur l’opportunité de maintenir une telle durée de rétention, tant au regard des libertés fondamentales qu’en termes d’efficacité et de finances. Mais le rapporteur a tranché et il a été suivi.

L’intervention du juge des libertés et de la détention

Elle est nécessaire, depuis que le Conseil constitutionnel a jugé que la rétention constitue une restriction à la liberté d’aller et venir. Celui-ci est amené à se prononcer sur la question de savoir s’il y a lieu ou non de prolonger la rétention d’une nouvelle période de 15 jours, puis une seconde fois, pour une dernière période de 15 jours. La première fois, il peut également être amené à se prononcer sur la validité de la l’ensemble de la procédure ayant précédé le placement en rétention administrative, notamment sur les conditions d’interpellation et de garde à vue. Dans l’hypothèse où l’étranger obtient gain de cause auprès du juge, il est immédiatement mis fin à la rétention mais la situation administrative de l’étranger n’est pas pour autant régularisée.

Jusqu’à la loi du 16 juin 2011, la durée du placement en rétention était de 32 jours et cette période était ainsi découpée à partir du placement en rétention : 48 heures - JLD/1ère prolongation du placement pour 15 jours maximum/2ème prolongation pour 15 jours maximum.

Depuis la réforme Besson, la durée globale est passée à 45 jours et le juge intervient seulement 5 jours après le placement en rétention. Le nouveau séquençage est donc le suivant : 5 jours – JLD/1ère prolongation pour 20 jours/2ème prolongation pour 20 jours. Il entraîne une diminution significative du nombre des comparutions car en 2014, 45,2% des personnes éloignées l’ont été avant le délai d’intervention du JLD.

Selon un amendement du rapporteur, il a donc été décidé de revenir à un délai de 48 heures pour la première intervention du JLD, ce qui répond d’ailleurs également à l’une des préconisations du rapport Fekl, et de prévoir que la première période de prolongation serait d’une durée de 28 jours. Le nouveau séquençage sera donc le suivant : 48 heures – JLD/1ère prolongation pour 28 jours/2ème prolongation pour 15 jours.

Il est également prévu d’instituer un bloc de compétences, selon lequel le JLD est compétent pour se prononcer non pas seulement sur la prolongation éventuelle du placement en rétention administrative mais aussi à propos de la légalité de l’arrêté préfectoral de placement en rétention, relevant normalement du contrôle du juge administratif. Le législateur offre ainsi une solution de lisibilité que j’approuve pleinement.

Les mineurs

Ont été abordées au cours des débats les questions des mineurs en rétention et en zone d’attente.

D’un point de vue juridique, la situation n’est pas identique dans les deux cas.

En principe, les mineurs étrangers ne peuvent faire l’objet d’une mesure d’éloignement et ne peuvent donc par définition être placés en rétention. Il se peut toutefois que leurs parents le soient et les préfectures procèdent donc au placement de familles entières. Pour cela, la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme et le candidat Hollande s’était engagé à mettre fin au placement des mineurs en rétention. Je suis toujours convaincu de cette nécessité. C’est pourquoi j’ai déposé un amendement destiné à reprendre cette promesse. La circulaire du 6 juillet 2012 ne prohibe pas l’enfermement et recommande seulement que les mesures d’assignations à résidence soient privilégiées. C’est dans ce sens également qu’il a été seulement décidé que « l’intérêt supérieur de l’enfant constitue une considération primordiale » pour l’application des règles relatives à l’éloignement des étrangers. Je crains que comme pour la circulaire, cela ne soit pas suffisant pour freiner le nombre de placement de mineurs en rétention. D’ailleurs, depuis 2012, les préfectures poursuivent leurs pratiques, voire les augmentent. Ainsi, le record de l’enfermement des enfants a été atteint en 2014, leur nombre passant de 3 608 en 2013 à 5 692 en 2014.

J’aurais également souhaité que le placement des mineurs en zone d’attente soit prohibé. Arrivant sur le territoire français, cette fois isolément – ce qui en soi, révèle la nécessité qu’ils soient protégés. Ils y sont placés alors qu’ils n’y ont pas leur place, comme à propos de tout lieu d’enfermement. Un administrateur ad hoc est certes désigné immédiatement, mais seulement pour le représenter au cours des procédures afférentes au placement en zone d’attente. L’intérêt de l’enfant, c’est qu’il soit protégé. Et seul le juge des enfants est habilité pour cela. A mes yeux, un mineur isolé a donc vocation à être automatiquement admis sur le territoire pour être immédiatement pris en charge par les services judiciaires de la protection de l’enfance, au besoin pour organiser dans les meilleures conditions le retour de l’enfant vers son pays d’origine. Pour cette raison, j’aurais souhaité qu’il soit formellement interdit de le placer en zone d’attente. L’amendement que j’ai déposé en ce sens a pourtant été repoussé.

Les journalistes
Le projet de loi prévoit également la possibilité pour les journalistes d’accéder en zone d’attente et en rétention. Il est donc en cohérence avec ce qui a été décidé il y a quelques semaines à propos des prisons et des centres éducatifs fermés dans le cadre de la loi du 15 avril 2015 sur la modernisation de la presse.

Les restrictions à la libre circulation des citoyens de l’Union européenne

J’ai également critiqué une mesure qui me paraît singulièrement restrictive du droit à la libre circulation des citoyens de l’Union européenne. Mon collègue Sergio Coronado (EELV) a ainsi défendu un amendement de suppression, identique au mien et je partage les arguments présentés dans son exposé :

« L’article 15 prévoit la possibilité d’assortir une OQTF frappant un ressortissant de l’Union européenne de l’interdiction de circuler sur le territoire français pour une durée maximale de trois ans si l’intéressé a abusé de sa liberté de circulation ou bien s’il constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française.

Comme l’a rappelé M. Chassaigne dans la discussion générale, même si c’est formulé de façon très générique, il s’agit de frapper les citoyens bulgares et roumains, des Roms en fait. C’est d’ailleurs ce que craint le défenseur des droits, qui, dans son avis sur le projet de loi, préconise la suppression de ce nouvel article. Nous ne faisons que reprendre une partie de son argumentation pour demander la suppression des alinéas 3 à 20 ».

Nous n’avons pas été suivis, le rapporteur se situant dans le sillage des préconisations de la Commission européenne qui rappelle « l’importance des interdictions de territoire pour mieux identifier les étrangers en situation irrégulière et procéder plus simplement aux mesures adéquates ».

Nationalité française

Dernier point important du projet de loi : l’élargissement de l’acquisition de la nationalité française.

Plusieurs de mes collègues ont déposé des amendements tendant à assurer une uniformité au sein des familles du point de vue de la nationalité française. Dans de nombreux cas, des enfants nés en France de parents étrangers ont la possibilité d’acquérir la nationalité française lorsqu’ils atteignent l’âge de 18 ans ou à par anticipation, à partir de l’âge de 13 ans, à condition qu’ils justifient avoir résidé en France pendant au moins les cinq années qui précèdent la demande. Mais pour les frères et sœurs aînés, nés à l’étranger, souvent juste avant l’arrivée en France de leurs parents, cette possibilité d’acquérir la nationalité ne leur est pas ouverte. Ils sont par ailleurs souvent confrontés à des difficultés lorsqu’ils sollicitent leur naturalisation car ce mode d’acquisition de la nationalité suppose que certaines conditions soient réunies et elles le sont souvent difficilement, au moins aussi longtemps que les intéressés sont étudiants ou qu’ils ne disposent pas encore d’un emploi stable pendant une durée de cinq années.

Faisant la synthèse des diverses propositions, le gouvernement a déposé un amendement et je me réjouis que nous l’ayons voté car il assure une unité au sein des fratries. Voici comment le ministre Bernard Cazeneuve nous l’a présenté :

« Cet amendement du Gouvernement vise à ouvrir l’acquisition de la nationalité française par déclaration aux personnes dont un frère ou une sœur a obtenu la nationalité française par application du droit du sol.

Plusieurs d’entre vous ont souhaité saisir l’occasion de ce débat pour apporter une réponse à la situation complexe de certains enfants arrivés très jeunes sur le territoire et qui n’obtiennent leur naturalisation qu’au terme d’un long et difficile parcours, alors que leurs frères ou sœurs plus jeunes, nés en France, sont devenus Français sans difficulté.

Des amendements ont été déposés sur cette question par Mme Chapdelaine et par Mme Khirouni, toutes deux au nom du groupe SRC. Ils ne peuvent toutefois recevoir, en l’état, un avis favorable du Gouvernement, notamment pour des raisons légistiques. Le Gouvernement invite donc les signataires de ces amendements à se rallier à celui du Gouvernement.

Le Gouvernement comprend la préoccupation exprimée par les signataires de l’amendement : il s’agit en fait de simplifier les démarches d’accès à la nationalité française pour des personnes qui, en raison de l’ancienneté de leur séjour en France et de l’intensité de leurs liens avec notre pays, sont de toute façon naturalisées à leur majorité.

J’insiste sur ce point, parce qu’on va nous expliquer que les vannes sont grand ouvertes, que le laxisme est là et l’absence de responsabilité au rendez-vous… Il s’agit – je m’empresse de le dire – de personnes qui, de toute façon, seraient naturalisées à leur majorité, mais au terme d’une procédure longue. Il s’agit en fait, sans rien changer à l’équilibre de notre droit, de faciliter un parcours.

Le Gouvernement soutient cette mesure de simplification, qui ne fera pas entrer dans la nationalité française des personnes qui n’auraient pas vocation à y entrer mais permettra à des personnes ayant vocation à acquérir la nationalité française de l’obtenir dans le cadre d’une procédure simplifiée.

Il faudra remplir trois conditions. Tout d’abord, cette voie d’accès doit être réservée aux enfants nés à l’étranger, arrivés avant l’âge de 6 ans en France, pays qui a vu naître leur frère, leur sœur, ayant, eux, accédé à la nationalité.

Il semble important de prévoir une condition d’intégration scolaire, garantissant que le postulant à la nationalité a, par le suivi de sa scolarité obligatoire dans les établissements placés sous le contrôle de l’État, acquis les valeurs fondamentales de notre société et de la République.

Troisième point : il convient de prévoir de rendre applicable l’article 21-4 du code civil, qui permet à l’État de s’opposer à la naturalisation pour indignité ou défaut d’assimilation.

Cette mesure, je le redis, ne favorise pas l’accession à la nationalité de personnes qui n’avaient pas vocation à y accéder. C’est une mesure exigeante et encadrée et c’est une mesure de simplification qui permet de faciliter les démarches, ce qui profiterait à l’administration comme aux bénéficiaires. »

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Sécurisation des emplois et des parcours professionnels

Le 30 janvier dernier, j’ai été nommé responsable du volet « droit du travail » du projet de loi qui aura pour objet de transposer dans notre code du travail les décisions prises par les partenaires sociaux sur la sécurisation des parcours professionnels. Jean-Marc Germain en sera le rapporteur.